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我国海洋渔业管理的历史回顾及制度性改革的六点建议
发布时间:2017-05-04 发布人: 浏览次数:1

2017年5月1日开始,我国进入“史上最严”海洋休渔期,这是推进生态文明建设的重大举措。作者认为,“十三五”规划为海洋生态系统保护和渔业资源恢复提供了良好的政策平台,作者回溯了1978年改革开放以来有关海洋渔业的优先事项、政策措施及实施效果,为恢复渔业资源、保护海洋生态环境提供政策建议。

 《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》描绘了未来5年社会经济和资源开发的战略愿景。自1978年改革开放以来,这是我国首次在5年规划中把社会公平和环境保护置于与经济发展同等重要的位置。该规划将海洋生态系统保护也列入国家环境保护的重要议题,为恢复和发展捕捞渔业,保护海洋生态系统服务功能,改善沿岸污染状况提供了重大机遇。
  如何实现海洋渔业资源的可持续开发,这是一个令全世界头疼的难题。在过去20多年里,大多数国家都意识到改善渔业管理的必要性。跟其他亚洲国家一样,我国的海洋鱼类大多是非专捕对象和未经评估的种群,或者至少是没有公开的评估数据,几乎1/3的渔获量被归类为“其他”。与致力于渔业改革的诸多其他国家相比,我国的特别之处在于,其海洋捕捞产量居世界首位,约占全球总产量的1/5;其经济发展和资源管理模式源于独特的文化背景。中国社会主义市场经济和深厚的传统文化,为渔业可持续发展提供了机遇,但也有潜在的困难。
  中国经历了约40年前所未有的经济增长,沿海省份的城市化和工业化尤为令人瞩目。然而,在经济高速发展的同时也带来了诸多严重的环境问题,如大面积污染、生态系统退化和生物多样性退化等。其对人类健康、社会福利和生态环境的负面影响不容忽视。
  始于党的十七大提出,并在十八大以来进一步强调的“生态文明”理念,旨在以资源环境承载力、自然规律和可持续发展为基础,建设资源节约型和环境友好型社会。强调陆海统筹、绿色发展和社会生态平衡的理念,为中国海洋渔业管理的范式转变提供了前所未有的平台。只有有效地把这些理念转化成行动,并在基层得到落实,才能实现渔业管理模式的真正转变。

海洋渔业管理的历史

我国海洋渔业管理也体现了阴阳对立与统一的理念,即以人类为中心和以生态为中心的动态平衡。

改革开放初期,经济以市场为导向,与此相应,政府大力发展渔业和沿海经济。在家庭联产承包责任制政策的引导下,渔业也推行生产承包责任制,渔业生产自主经营、自负盈亏,此时也建立了渔业许可制度。中国有丰富的海洋渔业资源,经济发展水平低,加之曾经饥荒的痛苦记忆,当时的政策导向主要是开发渔业资源、发展海洋渔业产业。
  20世纪70年代中期,中国海洋捕捞渔业年产量大约300万吨,每年仅以2%的速度增长,到1985年才达到370万吨。该渔获量水平还不及最大持续产量(超过800万吨)的一半,而且远远没有达到国家水产品自给的目标。因此,1985年中央发布5号文件,要求通过渔船私有化,、促进水产品市场流通,加快海洋渔业发展。基于海洋渔业资源的共有属性,1986年中国颁布了《渔业法》,为渔业资源的开发和保护以及渔民合法权益的保障提供了法律依据。5号文件同时鼓励发展水产养殖和远洋渔业,作为近海渔业的重要补充。5号文件进一步把养殖范围从陆地扩展到海洋,养殖物种也囊括不同营养级类别,从海藻类到肉食性种类,以及多营养级综合养殖。作为“走出去”战略的组成部分,21世纪以来的各个5年规划进一步鼓励对海水养殖和远洋渔船的投资。
  5号文件促进了捕捞技术与作业方式的发展和创新,让渔业经济得以显著增长。1986年~1996年,海洋捕捞产量年均增长率达11.8%,并于1998年达到1330万吨的峰值。1992年,中国成为世界第一捕捞渔业大国,到20世纪90年代中期,登记在册的海洋渔船已经超过25万艘。为了延续野生鱼类种群,中国颁布了一系列法律法规,例如1982年的《海洋环境保护法》,1986年的《渔业法》,以及1988年的《渔业资源增殖保护费征收使用办法》。然而,捕捞产量仍然持续增长,鱼类种群数量不断下降。与其他许多国家一样,由于资源枯竭,中国近海大部分渔场的渔汛基本消失。
  20世纪90年代,正值中国渔业面临强大捕捞压力,国家也正着力发展“蓝色经济”。除了海洋捕捞,其他产业如海洋石油、旅游、交通运输和造船等等,也在蓬勃发展。1990年~2010年期间,海洋经济成为中国经济增长最快的领域,对年GDP的贡献率达到约10%。海洋产业和沿海省份的生产总值合占全国GDP的60%和进出口总额的90%。
  毫无疑问,沿海地区蓬勃发展和海洋经济高速增长已给海洋生态系统造成巨大压力。已损失的滨海湿地、红树林、珊瑚礁,这些大多是重要的鱼类繁殖场、幼鱼幼虾分布区和索饵场。农业、城镇化和其他陆基工业带来的污染进一步破坏海洋生态系统和野生鱼类的许多重要栖息地,给海洋渔业造成每年约35亿元的经济损失。
  面对过度捕捞和海洋生态系统不断退化,我国采取了一系列重建海洋渔业的管理措施。这些措施包括投入和产出控制,渔具规格和作业类型的技术限制,禁渔区和禁渔期,生态措施和经济激励等。对于海洋资源开发,政府的政策用语也出现标志性转变。在《中国海洋21世纪议程》宣布把海洋与沿岸可持续发展列入基本发展战略之后,政府的一系列5年规划都更加强调资源节约、环境保护和海洋意识。
  渔业管理最引人瞩目的变化之一是1990年代中期实行的休渔制度。从1995年开始,渤海和黄海每年实行两个半月、东海实行3个月休渔期,1999年扩大到南海,每年实行2个月休渔期。休渔几乎在不增加执法成本的情况下保护了产卵鱼群和幼鱼,但休渔过后渔民们往往变本加厉进行捕捞,因此也抵消了休渔的渔业资源恢复成果。另外,在休渔期间,渔业社区的妇女往往需要寻找其他工作和收入来源,这也给她们增添了压力。
  除了休渔,农业部还在1999年提出“零增长”、2000年提出“负增长”政策。从20世纪80年代追求高速增长到20世纪末的负增长,政策的转变意味着国家不再鼓励提高捕捞产量,这与以往用产量增长来衡量地方政府政绩形成鲜明对比。因此,海洋捕捞总产量在2000年~2009年期间趋于平稳,之后也仅略有增长。21世纪前10年里,中国渔业总产量增长了20%,是20年前的3倍,但这些增长几乎都来自于水产养殖。
  为恢复渔业资源,沿海各省份都实施渔业资源增殖放流。具有里程碑意义的例子是1984年开始的渤海对虾大规模增殖放流。至2008年,增殖放流的种类已超过100种,有鱼类、甲壳类和贝类等,每年投放种苗约200亿尾。
  我国还采取其他多种措施来减轻捕捞压力。例如,2002年实施的渔船报废和回购计划,至2014年已减少31%的商业捕捞渔船数目。除了减少渔船数量,还采取措施控制渔船功率,但是“双控”措施实际上成效不大。渔船总吨位增长了20%,平均马力增长了5%,抵消了渔船数目减少的效果。2002年~2014年,海洋捕捞总产量每年以1.6%的速度略有增长。2003年,我国开始实施渔民转产转业政策,将渔民转移到其他产业,如水产品加工、滨海旅游和海水养殖等。然而,渔民转产转业措施也收效甚微。2003年~2014年,海洋渔业专业从业人员下降7%,但总数仍超过100万人,而传统渔民数量仍然保持在300万人以上。总的说来,这些措施在实施过程中遇到诸多困难,非法捕捞船只屡禁不止,新渔民不断加入。
  随后,海洋捕捞渔业补贴政策出台。这些补贴包括对渔船购买、渔民就业和船舶保险的直接补助、休渔补贴以及各种税费减免。
  面对沿海生态系统不可逆退化的严峻形势,权衡渔业资源保护与开发的利弊至关重要。

海洋资源管理有两个主要目标,一是为将来的利用保留选择余地,二是健全生态系统恢复力,以应对气候变化和其他人为压力。实现这些目标需要我们共同努力,通过完善海洋保护区和实施渔业改革相结合的途径,保护海洋食物网和生态系统结构。

制度性改革的六点建议

十三五”规划为中国海洋渔业改革奠定了重要基础。中央制订的生态文明议程中至少有三大重要新举措与渔业改革密切有关。
  首先,农业部制定了渔业十三五规划,主要涉及传统渔业现代化、可持续水产养殖、海洋环境保护和渔业资源的可持续利用。该规划计划到2020年将海洋捕捞产量减少到1000万吨以下(目前约1500万吨)。2016年11月,农业部召开了关于限制远洋捕捞船队的高级别会议。浙江和山东限额捕捞管理试点正在开展,将有助于验证捕捞产量控制的实施效果,为将来在全国范围内实施捕捞总产量控制打下基础。开始关注捕捞产量控制,意味着其海洋渔业管理迎来了关键性的转变。
  其次,加强海洋渔业追责监督、执法监测和信息公开。对于正在修订的《渔业法》,提出的建议包括启用电子渔捞日志系统等新技术,监测商业捕捞的鱼种和产量。电子渔捞日志还将运用于捕捞限额、禁渔期和禁渔区等制度实施效果有关的数据搜集。此外,农业部发布了有关延长休渔期的通知,从2017年开始在各海域每年实施长达4个半月的休渔期(从5月1日至9月16日),这是应对生态退化和推进“十三五”生态文明建设的重大举措。
  第三,国家海洋局正在建立海洋生态红线制度,严格界定沿海开发区和生态保护区。计划中的海洋生态红线区至少覆盖沿海各省管理海域总面积的30%。在特定规划区域设置海域使用权,任何项目在建设之前都必须通过环境影响评价,所有海域使用和海岸工程建设必须透明,并充分向社会公开。此外,国家海洋局还提出建立海洋生态损害赔偿和终身追责制度,依法追究违法单位和个人的行政、法律责任,并让违法者承担相应的行政罚款。
  以上举措充分体现了我国提升渔业管理生态目标的承诺与决心。把海洋生态系统保护列入优先政策之一,并提升到与经济增长和粮食生产同等重要的地位,意味着我国在海洋生态养护和渔业资源恢复方面将加大投入。在平衡食物供应、经济增长和生态恢复的方面,没有放之四海而皆准的管理策略。
  要实现“十三五”渔业资源恢复和海洋生态重建目标,中国需要哪些制度性改革呢?笔者提出如下6点具体建议:
  1.建立区域性科学管理委员会,所有重要的利益相关方均有代表参与其中,明确各方的权利和义务,以科学为依据进行海洋渔业管理决策。在管理决策中,捕捞限额不应超过依据科学所确定的可持续水平,渔民必须遵守该限额。这里所指的重要利益相关方包括政府、产业界、独立科学家和社会公众。
  2.在不增加捕捞总产出的前提下,建立提高捕捞收益的激励机制,例如进行个人捕捞限额或配额的分配。为确保激励措施的成功实行,应通过财政资金支持,消除过剩捕捞产能,提供转产就业机会和培训,同时减少现有渔业补贴。
  3.为促进渔业资源和海洋生态系统恢复,在专属经济区内扩大海洋保护区面积,加强保护区制度建设,落实保护区执法,稳定财政支持。
  4.沿海各省实施统一的渔业管理政策和执行机制,确保全国各地的渔业社区和捕捞业界受到同等有效的渔业条例的约束。
  5.为渔业科学家和渔业管理人员提供更多学习机会,汲取其他国家在海洋资源管理方面的经验和教训。
  6.建立开放共享制度。在渔业实践、渔获量、资源状况和生态影响方面,信息透明,数据共享。
  如果能够进行这些制度性改革,渔业管理会迎来真正的范式转变。

 


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